Cómo Chile Transformó Exitosamente Su Economía*

*[Traducción del artículo "How Chile Successfully Transformed Its Economy". Original, acá: https://www.heritage.org/international-economies/report/how-chile-successfully-transformed-its-econom, publicado por The Heritage Foundation. Autoría de Hernán Büchi]

Antes de que Margaret Thatcher se convirtiera en Primer Ministro de Gran Bretaña o Ronald Reagan fuera elegido Presidente de los Estados Unidos, Chile implementó privatizaciones y otras reformas sin precedentes. Desde mediados de la década de 1980 hasta la crisis asiática en 1997, la economía chilena creció a una tasa anual promedio de 7.2%, seguida por una tasa promedio anual de 3.5% entre 1998 y 2005. Dicho crecimiento es muy bueno en comparación con otros países. El desempeño económico excepcional de Chile y la mejora en el bienestar resultante han sido reconocidos internacionalmente y son el resultado de la aplicación sistemática de políticas económicas sólidas.

Sin embargo, el camino no siempre fue liso. En algunos momentos críticos en el camino hacia el éxito económico de Chile, el proceso amenazó con descarrilarse. Por ejemplo, el producto interno bruto (PIB) de Chile cayó 14.1 por ciento en 1982 durante una fuerte recesión mundial. Simultáneamente, la moneda estaba sobrevaluada, lo que la hacía aún más vulnerable a la desaceleración de la economía internacional. El capital dejó de fluir, reduciendo drásticamente la capacidad de financiar inversiones. La posterior devaluación de la moneda chilena exacerbó la situación al reducir la riqueza real de empresas y personas. El impacto duró dos años, con el desempleo aumentando a más del 23 por ciento de la fuerza de trabajo y los salarios reales cayendo en más del 10 por ciento.

Aunque muchos otros países de la región sufrieron crisis similares, ninguno de ellos sufrió un declive tan extremo como un año en Chile. El manejo exitoso de la crisis detuvo el sangrado. Diez años después, cifras de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) mostraron que Chile experimentó el mayor crecimiento económico de todos los países de la región durante los años ochenta, a excepción de un par de países caribeños que no se vieron afectados por los choques externos.

El éxito de la gestión de crisis fue crucial porque la crisis extrema puso en peligro las reformas implementadas por el gobierno chileno a partir de 1974. Estas reformas incluyeron abrir la economía al mundo, privatizar algunas empresas estatales y contener una grave crisis inflacionaria a través de la disciplina fiscal y la estricta política monetaria. Estas reformas pioneras mantuvieron la promesa de prosperidad futura para nuestro país.

Al ponerse en el camino de convertirse en una de las economías más abiertas del mundo, Chile estaba un paso por delante de otros países en cuanto a adaptarse al fenómeno de la globalización actual. Antes de Margaret Thatcher o Ronald Reagan, el gobierno chileno se atrevió a privatizar empresas estatales ineficientes. El saldo en cuestiones fiscales y monetarias, que ahora es un requisito para unirse a grandes bloques económicos y políticos como la Unión Europea, se logró hace más de un cuarto de siglo por este pequeño país en el extremo sur del mundo.

¿Podría la recesión de comienzos de la década de 1980 arrojar por la borda los esfuerzos de todos esos años? Esta fue la pregunta que me hice cuando, en enero de 1985, el presidente de la República, general Augusto Pinochet, me ofreció el cargo de ministro de Hacienda.

La economía chilena, 1974-1984

Antes de hablar sobre el período en el que me desempeñé como Ministro de Finanzas, me gustaría decir algo sobre el período comprendido entre 1974 y 1984, cuando el gobierno de Pinochet comenzó una transformación radical de la economía del país.

Cuando el gobierno de Salvador Allende cayó en septiembre de 1973, la tasa de inflación anual de Chile era del 286 por ciento. Tres meses más tarde, después de que el nuevo gobierno corrigió las distorsiones más obvias causadas por los controles de precios, la inflación se acercó al 508 por ciento. Por ejemplo, el precio de los productos básicos se duplica cada dos meses. Una familia que solía comprar cinco galones de leche ahora podría permitirse comprar solo un galón. En un momento, estas mismas familias no pudieron encontrar leche en los frigoríficos. La leche solo se puede comprar en el mercado negro a un precio muy alto.

Los precios para la mayoría de los bienes básicos fueron fijados por el gobierno en 1973. Aunque Chile era y sigue siendo una economía pequeña, el nivel de proteccionismo era alto. A fines de 1973, el arancel promedio nominal para las importaciones era del 105 por ciento, con un máximo del 750 por ciento. Las barreras no arancelarias también impidieron la importación de más de 3.000 de 5.125 productos registrados. Tal como lo predice la teoría económica, grandes colas frente a las tiendas eran habituales en Santiago y otras ciudades de Chile como resultado de la escasez causada por los controles de precios.

La disminución del PIB durante 1973 reflejó un sector productivo en disminución en el que los principales activos caían gradualmente bajo el control o la propiedad del gobierno a través de expropiaciones y otras intervenciones gubernamentales en la economía. Como resultado, la participación del gobierno en la producción total del sector alcanzó el 70 por ciento en 1973, excepto en el sector industrial, donde fue del 40 por ciento.

La situación fiscal fue caótica. El déficit alcanzó el 55 por ciento de los gastos y el 20 por ciento del PIB y fue la principal causa de la inflación porque el Banco Central estaba emitiendo dinero para financiar el déficit del gobierno.

Al final del gobierno de Allende, la tasa bruta de ahorro era del 6 por ciento y la tasa de inversión era del 7,9 por ciento, las peores cifras desde la década de 1960. Esto significó que en muchas industrias no se instalaron máquinas nuevas, no se iniciaron nuevas empresas y se crearon cada vez menos puestos de trabajo nuevos. No había mercados de capital, y las tasas de interés controladas por el gobierno no reflejaban la escasez de fondos. El déficit de la balanza de pagos aumentó en un período de tres años y el gobierno socialista aumentó su deuda externa en un 23 por ciento.

La reforma económica más importante en Chile fue abrir el comercio, principalmente a través de un arancel plano y bajo a las importaciones. Gran parte del crédito por las reformas económicas chilenas en los próximos 30 años debería otorgarse a la decisión de abrir nuestra economía al resto del mundo. La fortaleza de las empresas, los sectores productivos y las instituciones chilenas creció gracias a ese cambio fundamental.

La situación caótica en Chile en 1973 merece algunas reflexiones:

Esta crisis fue doméstica. Diferente de las crisis causadas por choques externos, como las crisis petroleras de octubre de 1973 y 1979 y la crisis de la deuda de 1982. Una anécdota es instructiva: cuando algunas personas se quejaban del aumento excesivo de la oferta monetaria que causaba una alta inflación en 1973, el presidente del Banco Central en ese momento dijo que el suministro de dinero era una "variable burguesa", irrelevante en la construcción del socialismo chileno.

Si ahora se presenta a Chile como un pionero de la reforma económica de libre mercado, debemos recordar que a principios de la década de 1970 era todo lo contrario: una vanguardia de economía controlada y gran gobierno.

Alguien podría caer en la tentación de pensar que la economía chilena de principios de los años setenta era caótica e ineficaz, pero éticamente correcta debido a su compromiso social, pero esto no podría estar más lejos de la verdad. Las políticas sociales para la vivienda, la educación y la salud fallaron en ayudar al 20% de los chilenos viviendo en extrema pobreza. Estas políticas sociales simplemente organizaron aún más a los trabajadores y grupos de interés de la clase media.

Después de todo, Chile fue un laboratorio experimental para las ideas intelectuales equivocadas que prevalecieron a fines de los años sesenta y principios de los setenta. Nuestra gente sufrió las consecuencias. Ahora se están beneficiando de la implementación de las ideas correctas de libertad económica.

Dos preocupaciones y dos lecciones

Cuando me convertí en Ministro de Finanzas en 1985, tenía dos preocupaciones principales: primero, que un retorno de las políticas populistas podría hacer que el país entrara en una espiral descendente, deshaciendo las reformas existentes que prometían convertir a Chile en el cartel latinoamericano del crecimiento sostenido y reducción de la pobreza, y segundo, que la conmoción política generada por una crisis podría socavar el regreso programado a las elecciones democráticas de 1988 tal como lo exige la Constitución. Como nota al margen, estas fueron las amenazas que enfrentó nuestra administración (y muchas otras administraciones) cuando nos acercamos a una elección crítica.

Estas dos consideraciones me llevaron a aceptar el desafío, y no me arrepiento. Por el contrario, los sucesos posteriores contribuyeron decisivamente a que Chile se convirtiera en un caso exitoso de reforma económica en el trabajo. De esta manera, casi sin querer, me convertí en un actor de la escena política chilena, incluso me convertí en candidato presidencial en las elecciones de 1989.

Estas elecciones fueron ganadas por Patricio Aylwin, quien dirigió el proceso de transición a la democracia, pero también cumplimos algunos objetivos importantes en esa elección. Aylwin ganó con el 55 por ciento de los votos, lo que dejó una importante oposición minoritaria que podría expresarse y obtener una fuerte representación en el Congreso Nacional. Esta fuerte representación minoritaria fue decisiva para moderar los cambios que amenazaban con desmantelar el modelo económico chileno.

En retrospectiva, tratando de identificar las lecciones que se pueden aplicar a situaciones similares, me doy cuenta de que hay dos ingredientes principales en un proceso de reforma económica exitoso.

Primero, los cambios deben ser integrales y lo suficientemente profundos para ser sostenidos en el tiempo. Lamentablemente, muchos de los procesos de reforma en otros países de América Latina que se considera que fracasaron fueron planes parciales e incompletos -aunque a veces inspirados por reformas- que carecían de una comprensión de los principales desafíos conceptuales de la economía. En un caso, Argentina cometió el error adicional de dar al tipo de cambio de la moneda un papel central en las reformas, lo que llevó a su fracaso porque trataron de sustituir la falta de instituciones políticas fuertes con la ley de convertibilidad, la ley que determinó que el valor del dólar sería el mismo que el del peso, que luego se convirtió en el único soporte de todo el proceso de reforma.

Un gran equipo de profesionales y técnicos altamente calificados es esencial para lograr un cambio fundamental. Como en muchos trabajos, las iniciativas exitosas de reforma económica no son el resultado de la inspiración de un solo hombre; más bien, son el producto de los esfuerzos de una serie de hombres y mujeres que intentan alcanzar un objetivo común. En trabajos de tal magnitud, como la reconstrucción después de un terrible terremoto u otro desastre natural, todos los campos deben ser cubiertos. Esto requiere no solo expertos en macroeconomía y finanzas, sino también personas que entiendan las realidades de otras áreas productivas y temas delicados como educación y salud. En consecuencia, no estamos hablando de un puñado de personalidades calificadas sobresalientes, sino de cientos e incluso miles de ellas.

En el caso chileno, Miguel Kast Rist, un economista de la Universidad Católica de Chile con estudios de posgrado en la Universidad de Chicago, jugó un papel fundamental en el reclutamiento de estos profesionales, que eran en su mayoría jóvenes y con antecedentes de estudios económicos. Fue un gran líder, un entusiasta y un trabajador inagotable. Trágicamente, Miguel murió de cáncer a la edad de 33 años después de haber servido como ministro con dos carteras diferentes y como presidente del Banco Central. El liderazgo y un sentido de urgencia unieron a estos equipos y les permitieron llevar a cabo los cambios integrales necesarios para sostener las reformas.

Un segundo elemento importante en el caso chileno fue una atmósfera de crisis. Aunque la crisis causó un gran daño, también abrió una oportunidad al generar un sentido de urgencia para el cambio y al movilizar a los equipos. El ejemplo mencionado anteriormente de desastres naturales es aplicable porque tocan las almas de las personas y las movilizan en la búsqueda de un objetivo. Cientos de colaboradores tomaron decisiones personales para dedicarse por completo a esta tarea, a pesar de tener opciones mejor pagadas que habrían requerido menos sacrificio personal, y salieron de las condiciones de crisis con un sentido de misión. Además, las implicaciones de no reformar se entienden mejor en una situación de emergencia.

A fines de 1984, Chile se encontraba en una situación grave. Casi uno de cada tres trabajadores no pudo encontrar un trabajo productivo en el sector privado, que carecía tanto de una financiación adecuada como de una demanda de sus productos. La tasa de desempleo oficial era de casi el 20 por ciento, y casi otro 10 por ciento participaba en programas de empleo de emergencia financiados por el gobierno. Esta situación establecería la creación de empleo como uno de los objetivos clave de nuestra gestión. [1]

En resumen, actuamos en un momento crítico que podría haber abortado las grandes reformas económicas emprendidas por Chile. Nuestros logros fueron rescatar los componentes de esa transformación al tiempo que reconocimos que el proceso de cambio tenía que ser integral y de largo plazo. La disponibilidad de equipos profesionales para llevar a cabo tales tareas fue clave para el proceso.

Las reformas clave

Muchas reformas económicas transformaron a Chile. Fueron ejecutadas durante muchos años y estaban compuestas de ciertos elementos permanentes y fundamentales. Mi trabajo como Ministro de Finanzas a lo largo de este difícil período fue, a veces, ampliar algunas de las reformas anteriores y, en otras ocasiones, rescatarlas de la posibilidad de una reversión. En esta sección, analizo las reformas básicas y permanentes que, en mi opinión, fueron esenciales para la transformación de Chile.

Apertura comercial y el sistema de tarifa plana. Chile es un país pequeño con una población pequeña ubicada lejos de los centros mundiales de consumo, lo que explica la importancia de abrir completamente el país al comercio exterior. Solo el extremo sesgo ideológico de la década de 1960 puede explicar una aberración como las teorías del "desarrollo interno" que Raúl Prebish de la CEPAL recomendó a nuestro país y a otros. En 1974, bajo el liderazgo de los ministros Jorge Cauas y Sergio De Castro, Chile inició un profundo proceso para reducir los aranceles de importación. En 1979, se promulgó un arancel fijo del 10 por ciento (bajo para ese momento) para cada importación.

Tanto la reducción en la tarifa como la transparencia obtenida de un sistema plano fueron fundamentales para lograr la competitividad que las empresas chilenas necesitaban para competir en todo el mundo. Al mismo tiempo, la tarifa baja y plana ayudó a aumentar la competencia en los mercados internos, donde los precios se liberalizaron después de un período de intervención gubernamental gradual. Sin embargo, la crisis de 1982 causó un retroceso, y los aranceles aumentaron al 35 por ciento en dos ocasiones, que es lo que representaban cuando asumí el cargo. Afortunadamente, incluso en esas ocasiones, se mantuvo la estructura arancelaria plana, evitando un esquema distorsionador de aranceles diferenciados.

Como parte fundamental del plan de recuperación económica que implementamos, decidí proponer que el Congreso Nacional redujera los aranceles al 15 por ciento. La promulgación de esta propuesta aumentó la competitividad de los productos chilenos y condujo a un importante aumento de las exportaciones. En los gobiernos posteriores, la tasa arancelaria se redujo primero al 11 por ciento y luego al 6 por ciento.

Un sector privado más fuerte. Si rescatar la apertura radical de la economía chilena fue la primera tarea clave que emprendimos, la segunda fue la reconstrucción del sector privado. Antes de mi paso por el Ministerio de Finanzas, la privatización de algunas empresas estatales y muchas otras reformas se habían llevado a cabo para permitir el desarrollo del sector privado, pero la crisis había socavado por completo el capital de muchas empresas chilenas. Las sucesivas devaluaciones del peso en 1982 causaron que su deuda en dólares estadounidenses explotara en términos de pesos en un momento en que el sector financiero estaba en crisis.

Nuestro objetivo era permitir que las empresas se recapitalizaran, y sabíamos que los incentivos fiscales serían fundamentales para ese fin. Por lo tanto, establecimos un impuesto a las ganancias que se aplicaba solo a las ganancias retiradas de las compañías, lo que promovía fuertemente su capitalización mediante la reinversión de sus ganancias.

Una segunda reforma fundamental fue permitir que el sector privado se recuperara, agregando dinamismo a la economía. De hecho, sectores importantes como la generación y distribución de electricidad y las telecomunicaciones aún eran administrados por empresas estatales. Después de implementar un plan de privatización masivo que incluyó a más de 50,000 nuevos accionistas directos y varios millones de accionistas indirectos (a través de los fondos de pensiones), estas empresas fueron administradas por empresarios privados que llevaron a cabo importantes planes de expansión.

En el sector eléctrico, una parte esencial de esta tarea ya se había completado cuando el gobierno implementó un sistema tarifario que promovía el uso eficiente de los recursos energéticos. En ese momento, el sistema de pensiones todavía estaba en manos del estado, y no había posibles compradores privados de acciones de empresas de servicios públicos. Por lo tanto, no existían las condiciones necesarias para que los reformadores proporcionaran una propuesta de privatización coherente que pudiera convencer a la oposición que defendía la propiedad estatal. Años después, una vez que se privatizó el sistema de pensiones, el escenario fue diferente y la privatización de los servicios públicos se hizo posible. Este es un ejemplo sinérgico de la necesidad de reformas integrales para progresar en todos los campos.

Por otro lado, se deben aprovechar todas las oportunidades para llevar a cabo una reforma en la dirección correcta. Incluso si el alcance de la reforma es solo parcial en el corto plazo, más tarde podría producir más beneficios.

La minería es un sector muy importante de la economía chilena. Durante muchos años, el cobre ha sido nuestra principal exportación, y CODELCO, la compañía estatal que administra los depósitos más importantes de minas del estado, es la mayor empresa chilena. La Constitución de 1980 otorgó al estado la propiedad de la "gran minería del cobre", pero el Código de Minería incluía la posibilidad de "una concesión completa". Como resultado directo, nuestro gobierno también permitió a las empresas privadas explotar grandes depósitos de mineral. Hacia fines de los años ochenta, comenzó la inversión en los principales depósitos privados de cobre en Chile, como La Escondida. Hoy en día, la gran mayoría de las actividades mineras privadas están en manos de empresas extranjeras, que producen mucho más que CODELCO y a un costo menor.

También trabajamos para alentar la inversión extranjera, una tarea difícil en la atmósfera de una crisis de pagos. Por esa razón, modificamos las disposiciones del Comité de Inversiones Extranjeras, agilizando y facilitando los procedimientos para proyectos de inversión. La espectacular expansión de las exportaciones chilenas durante la década de 1990 y después de 2000 está directamente relacionada con el hecho de que las empresas privadas podrían operar en la gran industria minera.

La crisis de 1982 también dejó a la mitad del sector bancario chileno en bancarrota, y cualquier esfuerzo para reconstruir un sector privado saludable tendría que abordar este problema. En enero de 1983, el Ministro de Finanzas decretó que el gobierno intervendría en los dos principales bancos privados y liquidaría a otros. Cuando era el Superintendente de Bancos, tuve la oportunidad de comenzar el proceso de reconstrucción de un sector bancario sólido. En esta capacidad, después de la intervención de 1983, participé en el análisis de las regulaciones de la industria bancaria para definir claramente el mecanismo por el cual los bancos podían ajustar los activos al tiempo que aumentaban los requisitos de capital y solvencia. Nuestro objetivo era canalizar los ahorros del pueblo chileno a través de los mercados de capitales. Numerosas reformas de las leyes que regulan las corporaciones, las regulaciones del sector financiero y otras contribuyeron a este objetivo.

La reforma de 1981 del sistema de fondos de pensiones chilenos merece una mención especial. Bajo el liderazgo del Ministro José Piñera, se diseñó un programa de cuenta de capitalización individual con aportes específicos, administrados por instituciones privadas seleccionadas por los trabajadores. Las Administradoras de Fondos de Pensiones chilenas (AFP) se han replicado en más de 20 países y más de 100 millones de trabajadores en diferentes partes del mundo usan estas cuentas para ahorrar para la jubilación.

Las operaciones fluidas del mercado de capitales que logró esta reforma fueron esenciales, no solo para financiar el crecimiento en el sector productivo, sino también para superar la escasez de inversión que envolvió a la economía chilena después de la crisis. De hecho, la tasa de inversión fue apenas del 13.6 por ciento del PIB en 1982. El ahorro fiscal derivado de la política de austeridad sobre el gasto público que impusimos desde el Ministerio de Finanzas fue el principal factor para superar estos déficits de ahorro e inversión. Una vez que se superaron los principales problemas, el sector privado colaboró ​​en esta tarea a través de ahorros personales y de la empresa utilizando el nuevo sistema privado de ahorro de pensiones.

Creo que mantener la continuidad en el proceso de reforma y transformación económica durante varias décadas fue fundamental, al igual que la naturaleza integral del proceso de reforma. Por lo tanto, ni yo ni mis colegas merecemos todo el crédito por las reformas que cambiaron la economía chilena.

Por ejemplo, la apertura de la economía al comercio internacional y la integración mundial fue el trabajo de los líderes de la reforma entre 1974 y 1979. Nuestra contribución se centró más en defender el progreso hasta la fecha frente a una crisis económica mundial que estaba afectando fuertemente nuestras finanzas externas y fiscales. saldos de cuentas. Como cualquier ministro de finanzas sabe, esta es una tarea difícil debido a las necesidades inmediatas de financiación. Lo que es clave en estos casos es no perder la perspectiva a largo plazo. Chile ha firmado recientemente acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos y la Unión Europea, consolidando de hecho la integración más temprana de nuestro país en la economía mundial. Estos acuerdos nunca podrían haberse logrado si Chile no hubiera abierto su economía al mundo a mediados de la década de 1970 y hubiera mantenido las reformas durante toda la crisis de principios de los años ochenta.

Un ejemplo más ilustrativo de la continuidad y la sinergia de permanecer en el camino hacia el progreso es la impresionante mejora de la infraestructura vial en Chile, iniciada por una reforma a mediados de la década de 1990 que alcanzó su apogeo hace un par de años. Para financiar las concesiones viales, era esencial tener inversores institucionales que necesitaran realizar inversiones a largo plazo, como AFP y el seguro de vida.

Se necesitaría un libro completo para describir las muchas reformas que se implementaron y cómo trabajaron juntas para transformar nuestro país. He elegido algunos de los más importantes para describir cómo una reforma interactúa con las demás y la estrategia política y el momento para ponerlas en práctica. Todas las reformas, incluidas las nuevas políticas sociales y el fortalecimiento de las instituciones, que explico en detalle en la próxima sección, constituyen un complemento indispensable de la matriz de transformación económica de Chile.

A largo plazo, la lección que me queda de mi época como Ministra de Finanzas es que los efectos de las buenas (y malas) políticas van más allá de lo que uno podría pensar. Hay una inercia importante en los efectos de las políticas económicas. Más de un gobierno se ha beneficiado de lo que ha hecho uno anterior, y otros han pagado la factura de las acciones del gobierno anterior. Para comprender esta simple verdad sobre cómo se puede transformar una economía nacional, los líderes del gobierno deben tener una visión para la nación y abandonar sus ambiciones personales de actuar en beneficio de todo el país.

Priorizar durante la crisis: la importancia de un plan coherente

Entre 1985 y 1989, cuando Chile atravesaba la crisis, me enfrenté a algunas preguntas importantes:

¿Cuál es la secuencia apropiada de políticas y reformas?

¿Cómo se puede priorizar frente a muchos problemas, todos urgentes?

Estas preguntas son difíciles de responder, y las respuestas seguramente dependen de cada situación, país y momento. A menudo, es la viabilidad política de las acciones lo que determina qué se puede hacer, pero en cualquier caso, tiene que haber un plan que sea coherente e intente mantener y rescatar el gran marco de las reformas básicas favorables al mercado. En nuestro caso, pensamos que lo más importante era alentar la creación de empleos debido a su impacto inmediato en los niveles de pobreza de las personas.

Sin embargo, las compañías no podrían crear empleos si hubieran perdido cantidades significativas de sus inversiones de capital. Frente a este problema y la necesidad de elegir medidas sólidas que provoquen una rápida reactivación, centramos nuestra atención en las exportaciones. Dado el tamaño y las características de la economía chilena, las exportaciones siempre serán uno de los motores fundamentales del crecimiento, y siempre pensé que abrir la economía al comercio exterior era "la madre de todas las reformas". Además, estábamos enfrentando una crisis en nuestra cuenta externa. Por esa razón, un componente fundamental de nuestro plan era reducir los aranceles de importación, junto con las decisiones que afectan el tipo de cambio, incluso si eso significaba empeorar el problema en las cuentas fiscales.

Al menos al principio, intentamos diseñar todas nuestras políticas, incluida la que afecta el tipo de cambio, para tener un efecto positivo en las exportaciones y en el sector de sustitución de importaciones, incluso a riesgo de cometer un error sobre la magnitud de la señal que estábamos enviando. Estábamos convencidos de que íbamos en la dirección correcta. Sin embargo, el ambiente no nos estaba ayudando porque los términos de intercambio se habían deteriorado fuertemente. Por ejemplo, el precio del cobre, nuestro principal producto de exportación, disminuyó a $ 0,57 por libra en octubre de 1984. (Hoy, Chile se beneficia de un precio más alto: más de $ 3 por libra).

Por lo tanto, fue crucial para nosotros reducir el costo para los exportadores, por lo que implementamos medidas como el reembolso del impuesto al valor agregado (IVA) y plazos más fáciles para pagar el IVA, y eliminamos todos los impuestos que afectan las exportaciones. Además, a expensas de los ingresos fiscales, reducimos aún más los costos laborales al reducir la tasa de algunos impuestos transitorios restantes de la reforma de las pensiones.

Otro punto crítico de la crisis fue el muy bajo nivel de inversión. Estábamos tratando de superar el 13.6 por ciento del PIB en 1984, pero esta vez tendría que hacerse sin contar con el resto de las contribuciones del mundo. La crisis había hecho impensable recurrir a un déficit en la cuenta de capital de la balanza de pagos como lo habíamos hecho antes de la crisis. El aumento de la inversión tendría que depender del aumento del ahorro del sector público. Los gastos del gobierno, que alcanzaron 30.7 por ciento del PIB en 1984, disminuyeron a 20.6 por ciento en 1989. Esto, junto con el aumento del ahorro privado, hizo posible que la tasa de ahorro nacional creciera de un anémico 2.1 por ciento en 1982 a 17.2 por ciento en 1989

El otro vehículo para la recuperación de la inversión fue el ahorro privado, y aquí los canjes de deuda por capital, la mayoría de los cuales estaban dirigidos a inversionistas extranjeros, jugaron un papel fundamental. La reforma fiscal fue importante. Intentamos hacer que nuestro sistema de impuestos a las ganancias se asemejara a un impuesto sobre los gastos al permitirles a las personas pagar impuestos cuando estaban gastando, no de antemano. Este cambio eliminó los impuestos de las ganancias reinvertidas. En otras palabras, los impuestos corporativos se pagaron solo después de que se retiraran las ganancias de la empresa.

Esta última reforma fue muy criticada después, y las reformas posteriores que aumentaron los impuestos lo han revertido casi completamente y han cambiado la base tributaria. Sin embargo, estoy convencido de que esta reforma fue uno de los elementos clave que permitió la recuperación de la inversión. Otras reformas trabajaron para lograr el mismo objetivo, como la posibilidad de recuperar el IVA en la industria de la construcción o utilizar sistemas para acelerar la depreciación que fueron especialmente importantes en sectores de grandes inversiones de capital, como la minería. Hoy en día, algunos sectores de nuestra sociedad, al buscar mayores ingresos tributarios, ven a las empresas únicamente como fuentes de ingresos tributarios para financiar gastos crecientes. Irónicamente, no logran ver que un sistema fiscal diseñado adecuadamente que les brinde a las empresas incentivos para producir más aumentará la recaudación indirecta de impuestos.

Ya hemos explicado el efecto positivo que tuvo la privatización en la inversión y el papel fundamental que jugó la privatización en nuestro plan. Con las reformas de pensiones e impuestos, apuntamos a recomponer los ingresos de las empresas y las personas. La reducción de la presión fiscal sobre las empresas les permitió aumentar los niveles de inversión, colocar sus ahorros en el mercado financiero o pagar sus deudas con el banco. Además de mejorar los ingresos de las empresas y las personas, necesitábamos fortalecer el mercado de capitales al permitir que un gran grupo de personas tuvieran acciones, lo que logramos mediante el capitalismo de base y el capitalismo laboral.

Debido a los límites del espacio, no puedo detallar todas las numerosas reformas implementadas entre 1985 y 1989 que fueron importantes para posicionar a la economía chilena en su situación actual. Incluyen la reforma de la gestión de las finanzas públicas y numerosas reformas microeconómicas en diversas áreas que van desde la legislación sobre la pesca y la madera hasta el agua y los regímenes laborales en los puertos.

Al final, lo más importante es que los objetivos se cumplieron completamente y que los logros fueron extremadamente importantes. De 1985 a 1989, la creación anual de empleo promedió 239,000. Nunca la economía chilena ha creado tantos empleos. Al mismo tiempo, todos los otros indicadores económicos mejoraron, dando paso a un período de estabilidad que continúa en la actualidad.

Un entorno esencial: redes e instituciones sociales

Creo que también es importante mencionar dos condiciones que fueron esenciales para llevar a cabo estas reformas con éxito.

El primero fue la creación o reformulación de una red eficiente de protección social para las familias que, como resultado de la crisis y la falta endémica de dinamismo económico, se estaban convirtiendo o permaneciendo pobres.

El segundo fue la existencia de un conjunto de leyes e instituciones que proporcionaron estabilidad a las políticas económicas y que ayudaron a mantener esas políticas a lo largo del tiempo.

Con respecto a las políticas sociales, se hicieron muchas cosas, pero se hicieron sin perder de vista el problema principal: permitir que la economía creara empleos. La creación de empleo no solo reduce la pobreza para quienes encuentran trabajo, sino que también, como lo demuestran los estudios de distribución del ingreso en Chile, ayuda a mejorar la distribución del ingreso en las nuevas generaciones porque el capital humano está disponible de manera más uniforme entre los diferentes grupos de la sociedad.

Desde la década de 1940, el sistema de protección social de Chile había entregado gratuitamente beneficios de salud y educación. También incluía programas para personas mayores, pero estos estaban técnicamente en bancarrota, y la tasa de inflación durante el gobierno de Allende disminuyó el poder adquisitivo de las pensiones, lo que condujo a la reforma de las pensiones discutida anteriormente en este documento.

En educación, el gobierno hizo esfuerzos para aumentar la cobertura durante la década de 1960, pero el gasto público fue altamente regresivo y no ayudó a los más pobres. Por ejemplo, más del 40 por ciento del presupuesto de educación se utilizó para subsidiar la educación universitaria, que cubría solo el 5 por ciento de la población estudiantil, la mayoría de los cuales pertenecían a las familias con mayores ingresos en el país.

En salud, la red de provisión de salud pública logró importantes logros en su primera etapa, pero la dinámica del sector llevó a un gasto cada vez mayor en servicios complejos que beneficiaron a muy pocos. Estos mayores gastos se produjeron a expensas de la atención de la gran mayoría de la población, cuyos problemas de salud podrían resolverse sin visitar un hospital a través de primeros auxilios, una mejor nutrición y un mejor saneamiento.

En vivienda, la clase media y media alta recibía subsidios estatales, pero los sectores más pobres no tenían una solución de vivienda. Esta realidad de que los programas de asistencia estatal favorecieron a las personas que no eran los grupos más pobres o más vulnerables del país fue destacada por el Mapa de extrema pobreza, una encuesta realizada en 1974 por la Facultad de Economía de la Universidad Católica de Chile. El mapa determinó que el 21 por ciento de la población vivía en la pobreza extrema.

Las reformas llevadas a cabo para hacer frente a estos problemas apuntaban principalmente a mejorar la asignación del gasto público. Es decir, cada vez los programas estaban gastando más en los más pobres, ayudándolos a mejorar su situación. Durante la gestión de crisis de 1982, el estado implementó y financió programas de empleo de emergencia. Además de un subsidio para contratar trabajadores adicionales, el gobierno proporcionó un subsidio a las familias pobres con cabezas de familia desempleadas, y se reforzaron algunos otros programas de asistencia. Afortunadamente, en 1989, la economía había recuperado por completo su capacidad de crear empleos. La tasa de desempleo bajó al 5 por ciento y el daño a las personas más vulnerables de nuestro país fue controlado.

Para lograr resultados permanentes, las reformas sociales y económicas deben contar con un marco institucional que proporcione estabilidad. La Constitución de 1980 fortaleció los derechos de propiedad, que eran clave para garantizar un entorno favorable para la inversión y la empresa. Asimismo, la Constitución estableció la autonomía del Banco Central, que luego restringió sus propias operaciones crediticias al sector financiero. Esta limitación eliminó una de las principales fuentes de inflación. La Constitución también restringió el gasto gubernamental, que ahora requiere la aprobación de una ley por quórum especial. Esta práctica de establecer quórumes especiales para la aprobación de ciertas leyes de gran impacto o para reformas constitucionales también ayuda a garantizar la estabilidad y la defensa de los derechos esenciales de las minorías.

Otras leyes regulan quién en el gobierno puede iniciar asuntos legislativos y financieros. Estas disposiciones, que permanecen en gran parte intactas hasta el día de hoy, solo le dan al ejecutivo el poder de iniciar los gastos fiscales. Esta disposición es clave para limitar las propuestas demagógicas que podrían dañar la estructura de la economía y reunir suficientes votos populistas bajo reglas menos estrictas. Los sistemas electorales que desalientan a los partidos políticos a fragmentarse y los alientan a moderar sus propuestas también contribuyen a la estabilidad. Este conjunto de leyes e instituciones ha ayudado a Chile a convertirse en un país en el que es más probable que se apliquen buenas políticas públicas.

Reflexiones finales

En retrospectiva, podemos estar muy satisfechos con el camino que Chile emprendió. Hoy, nuestro país se encuentra en una situación mucho mejor que sus vecinos, que no han podido o no han sabido cómo encontrar el camino para el progreso. Lamentablemente, parecen estar volviendo a las mismas políticas económicas fallidas que habían perjudicado a su gente en el pasado.

Quizás la razón de esta regresión es que no es fácil tener éxito en asuntos económicos y sociales, como lo demuestra la mayoría de los países del mundo que ni siquiera llegan a los umbrales de desarrollo. En países que adoptan políticas equivocadas año tras año, es difícil llevar a cabo los cambios necesarios para mejorar sus malas realidades. Muchas de las políticas que persiguen, aunque aparecen en la superficie para favorecer a los pobres, de hecho están basadas en ideologías, técnicamente mal concebidas o simplemente impulsadas más por grupos de presión que por la mayoría.

Lo peor que le podría pasar a nuestro país sería legitimar algunas de estas malas políticas en respuesta a una ideología o a la demagogia. Hoy, los reclamos antiglobalización tan frecuentes en muchos países de la región parecen tener esos ingredientes.

Transformar la economía de un país requiere comprender que las reformas no son propiedad de un grupo específico específico, un partido político o incluso un gobierno. Las buenas políticas económicas son políticas de todos y forman parte del país. Cuando este concepto está arraigado en las mentes de las personas, el comportamiento racional es defender los esfuerzos de reforma y no intentar destruirlos a través del proceso político. En este sentido, lo ideal es que las buenas políticas se conviertan en parte de la cultura del país.

Lamentablemente, creo que Chile no ha dado este último paso. No creo que la cultura de nuestro país haya incorporado todos los elementos propicios para el desarrollo. Ha aceptado algunas, pero no todas. Este punto se puede ilustrar mejor a través de algunos de estos elementos que se arraigan en la cultura de las personas y luego se transforman en aliados del desarrollo.

El concepto de abrir Chile a la economía internacional y formar parte del mundo globalizado es, en mi opinión, generalmente asimilado a la cultura chilena. Este es un gran contraste con otros países de América Latina que han elegido otros caminos. Los chilenos ya no aceptan las propuestas nacionalistas o étnicas, ni se identifican con una ideología fuerte.

La consolidación de esta idea de Chile en un mundo globalizado ha llevado muchos años. Los acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, la Unión Europea, China y muchos otros países no son los últimos eslabones de la cadena que comenzaron en 1974, cuando el país decidió abrir su economía al mundo. Algo similar ha sucedido con el equilibrio macroeconómico. La mayoría de la gente apoya controlar la inflación y equilibrar la cuenta fiscal y la cuenta externa.

Otro elemento importante es lograr una cultura que fomente el crecimiento. Aprender a valorar la actividad emprendedora es esencial. Los países que valoran, admiran y estimulan a sus empresarios han alcanzado un importante impulso en la competencia de desarrollo. Lamentablemente, en este punto, hemos fallado. En mi opinión, todavía persiste una tendencia hacia el socialismo que reclama éxito para el gobierno y sus políticas cuando el país crece y aumenta el empleo, pero culpa a los empresarios por las recesiones económicas y el desempleo. Una demagogia persistente subraya erróneamente que la suerte de los trabajadores puede cambiarse simplemente cambiando una ley o reglamentación, cuando sabemos que solo una economía dinámica creará continuamente más y mejores empleos.

Otra idea engañosa que se cuela en las mentes de los chilenos es que solo una regulación estatal más fuerte defenderá los derechos de los consumidores. Nuestros gobiernos adoran promover tales regulaciones en cada ocasión, olvidando su impacto negativo en el empresario. La verdad es precisamente lo opuesto. Menos regulaciones significan más empresarios y más competencia, lo que mejora la situación de los consumidores al ofrecerles una gama más amplia y económica de productos.

Finalmente, nuestros países latinoamericanos pueden haber mantenido la mentalidad mercantilista por demasiado tiempo, creyendo que las políticas estatales protegen a las empresas y las ayudan a crecer. Esto nunca fue así, y los países que lo han entendido han abierto sus economías, haciéndolas más competitivas y más prósperas. En el otro extremo del péndulo están las personas que ven a las empresas como meros instrumentos para financiar el estado a través de la generación de ingresos fiscales. Hacer que las empresas sean más competitivas en el extranjero y ayudarlas a tener éxito es una tarea formidable. Abrumarlos con más impuestos y regulaciones hasta el punto de subsistencia es seguramente la forma más rápida de regresar al subdesarrollo.

Quizás esta sea la próxima tarea para consolidar a Chile como un país desarrollado, incorporando a su cultura una apreciación de la actividad empresarial.

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Hernán Büchi Buc es presidente del Centro de Economía Internacional en Libertad y Desarrollo en Santiago, Chile. Se desempeñó como Ministro de Finanzas de Chile de 1985 a 1989.